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【实务探讨】用“横纵内外”优化采购人内控制度
日期:2022-07-18   来源:中国政府采购报

目前,大部分地区已经有了智能较为先进、供应渠道众多的生态采购平台,如浙江政府采购云平台、京东等,一般以云计算、大数据、人工智能等数字技术为基础,通过各类电商、生产制造企业、服务商、金融机构、采购代理机构等市场主体的入驻和第三方应用系统的接入,构建“互联网+政府采购”的采购外部云服务生态,但是对于各采购人内部管理来说,尤其在“放管服”改革、强化采购人主体责任的背景下,内部管理数字化建设相对落后,且内外部没有有效衔接和数据融合。

因此,在深化政府采购制度改革和“放管服”改革背景下,建设一套符合采购人实际、横向跨部门跨应用、纵向深入采购管理全生命周期、内嵌采购内控制度、外联采购大平台的“横纵内外”数字化内控体系,以提高采购人内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,实现采购的专业化、科学化和规范性,显得尤为关键。

横:跨部门跨应用

在采购人内部管理中,政府采购不是一项孤立的事务,它与人事管理系统、科研项目管理系统等在数据上存在各种关联性,与前期的预算申报、后期的资产入库、财务报销等在流程上存在着前后的承启性。目前,大多数采购人内部的管理系统之间未做到融通融合,存在大量的“信息孤岛”问题,导致采购事项无法实现“最多跑一次”。

政府采购内控数字化系统建设,就是要通过单一门户登录,实现从预算到报销的“一站式”全流程采购,成为采购人解决采购“一件事”的集成服务和内控管理应用平台;连通财务系统、资产系统、政府采购预算执行管理系统,实现数据融通共享与应用;各级业务负责人可以通过该平台实时了解采购项目进度,全面掌控客观、真实、准确的数据信息;业务归口部门可以随时查询使用部门的采购数据,进行部门之间的在线协作和有效统筹;监督部门可以随时抽查项目情况,通过对关键工作环节在线配置监控点和监控规则,自动采集监控点数据,并按照流程顺序集成监控点,实现全流程监督。

纵:深入采购管理全生命周期

从全生命周期的角度来看,政府采购包含了采购预算、采购计划、采购任务、采购执行、采购合同、采购验收、资产入库、采购支付、项目归档等一系列环节,时间跨度较长,前后关联性强。政府采购数字化内控系统建设,就是要实现对政府采购全周期、全流程、全环节的有效管控,实现采购的全流程数字化,而不是分段式的、各自为政的管理模式。

在采购预算管理阶段,重点在于采购预算完整性、全面性、科学性和精细化的管理,通过后期采购执行时对各二级部门的预算准确度的考核以及对临时调整预算项目的特殊事项审批手续来逐步提升预算申报的科学性和精细度;在采购计划阶段,重点在于采购计划库的动态管理以及采购意向公开;在采购准备阶段,重点在于采购需求调研、需求论证、进口论证、单一来源论证以及采购需求和采购文件的规范性、合法性审查;在采购执行阶段,重点在于不同内容、不同额度的采购必须根据预先设置好的审批流程自动流转,系统可根据不同的组织类型和采购方式进行分流,包括政府集中采购、部门集中采购、分散采购委托代理、学校集中采购(由学校采购执行部门组织,内控额度以上、分散采购限额以下部分)、二级部门自行采购等,提高运行效率,同时,许多采购具体细节也要通过格式化关键字段的形式进行明确,如项目类型、采购目录、支付计划、业务归口、是否支持中小企业、合同是否跨年、是否进口等,采购执行部门要对采购组织类型、采购方式、备案方式、支付方式等提出明确建议,环节包括采购委托(选择采购组织机构)、采购文件内部审核、采购文件确认、采购公告发布、项目跟踪、采购成交结果维护等;在采购合同及验收阶段,重点在于将采购人合同签订的内部审核流程和验收组织过程及结果的电子化;在资产入库、款项支付和档案归档阶段,重点在于与相关业务系统的数据对接,实现数据“多跑路”。

内:嵌入采购内控制度

内控管理制度想要真正发挥作用,就必须与内部管理系统结合起来,将内控制度嵌入到管理系统中,实现不同额度、不同类型的采购业务自动流转和自动控制,并对流转周期和时限进行预警提醒,对政府采购各个环节上的风险点进行有效控制,实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的采购管理机制。

政府采购业务相关风险点较多,常出现以下问题:漏报预算,临时性调整预算过多;未按照财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》要求及时进行意向公开;未按照《政府采购需求管理办法》及内部要求开展工作,需求调研的范围、内容、要求、程序不符合规范;需求方案及技术参数未经专家论证,技术参数有明显的针对性、歧视性,不符合实际需求;同类项目重复采购,造成资源闲置与浪费;同类项目未进行有效统筹合并,难以发挥规模集约效应;需求方案未经采购人内部采购决策机构审议;未作单一来源论证;未作进口论证;流程倒置、项目拆分化整为零;采购组织形式与采购方式的选取不合理,不符合相应采购方式的适用情形;采购文件内部审核流程缺失,采购信息公开流程不规范,采购结果确认未经授权或未遵循最优原则,从而影响采购质量;使用部门自行采购的权限范围过大,使得同类项目更易拆分;二级部门对采购法律法规认识不到位,自行采购流程不规范;未按照法律规定及时签订合同;磋商谈判中承诺的内容未在合同中体现;合同签订环节进行实质性变更;未按照约定及时退还保证金,不利于优化营商环境;采购履约过程跟踪不到位,尤其是服务类项目,过程中因变更与实际需求偏离,无法完成预期采购目标;采购验收程序不规范,导致采购验收流于形式,无法准确判断履约情况,未达到验收条件的项目通过验收,无法保障采购质量;采购资产未及时入库,造成账物不符;采购资金结算未严格遵循采购合同执行,未验先付或延期支付;未按照法律要求妥善保管采购资料,文件未达到保管期限被销毁而无法追溯;采购质疑或投诉未及时处理或处理不当等。

因此,将各种风险控制手段转换成智能数据,嵌入到内部管理系统中,从而对采购中的规则、流程、限额、时间节点、采购政策落实、特殊事项审批等进行自动控制和智能提醒,实现需求控制、预算控制、限额控制、计划控制(控制同预算项目、同类型的分散采购)、经费控制(控制无预算采购和超预算采购,支持预算冻结和解冻)、执行控制、合同控制(合同签订时间、合同履行和合同变更控制)、支付控制(支付计划与支付执行控制,超额和超期次支付预警),从而提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,实现采购的专业化和科学化。

外:联通采购大平台

通过与省级财政采购预算平台以及政府采购外部平台的有效对接,实现数据的互融互通,以便采购人进行统计、分析和运用。

通过系统,可以自动导出生成各类采购管理相关的报表,如采购资金节约率统计、项目进度统计、审计数据报表和中小企业支付数据等,可通过采购品目、招标方式、采购价格、经费来源、项目分类、成交金额、采购人、成交人等多种方式检索和查询项目;可按照政府采购目录和名目管理规范要求,创建采购资源库。按照采购类型、采购组织形式和采购方式进行部门分类统计,保存当前和历史采购计划及实际采购货物、工程和服务的资源明细,包括预算项目、采购部门、成交金额、供应商和采购时间等,为采购计划实施提供信息资源支撑,以及为采购人后期开展采购大数据分析奠定基础。同时,按照采购人项目审计和廉政监察的要求,构建采购风险点并配置监察点,动态监测和获取工作审批节点事件信息,对其审批时限、经费、规范和程序等规范要求进行多维度分析和监察,并发布监察预警信号(如红牌、黄牌和绿牌)。


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